De ce apar conflictele la primării?
În octombrie 2025, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins o sesizare pe această temă, declarând-o inadmisibilă. Decizia a lăsat investitorii într-o zonă de incertitudine.
Deși consiliile locale au instituit frecvent drepturi de superficie pe terenuri din patrimoniul privat, interpretarea corectă a legii spune altceva.
Dacă ne uităm doar la Codul civil, practica pare permisă. Bunurile din domeniul privat intră în circuitul civil, iar dreptul de superficie, fiind un drept real general, nu este interzis explicit.
Totuși, situația se schimbă când combinăm această normă cu articolele 355 și 362 din Codul administrativ și Titlul III din noul Cod al urbanismului. Concluzia se inversează.
Scenariul tipic este simplu: o unitate administrativ-teritorială (UAT) deține un teren în domeniul privat, iar un investitor vrea să construiască.
Tutelă administrativă vs. dreptul comun?
Investitorul caută un drept real, eventual ipotecabil, și vrea să evite licitația publică. Primăria, la rândul ei, rezistă la vânzarea terenului.
Soluția care pare ideală este constituirea unei superficii pe baza dreptului comun. Consiliul local ia o hotărâre, contractul se semnează direct, fără licitare, în formă autentică.
Dreptul de superficie se înregistrează la conservator, investitorul construiește și păstrează clădirea, iar UAT rămâne proprietara terenului. Pare un câștig pentru toți, dar doar în aparență.
În multe cazuri, prefectul contestă hotărârile consiliului local folosind prerogativa de tutelă administrativă, conform articolului 3 alineatul 1 din Legea nr. 554/2004.
Motivul? Dreptul de superficie nu figurează printre metodele limitative prevăzute de Codul administrativ prin care o UAT poate dispune de bunurile din domeniul privat. Întrebarea fundamentală rămâne: este compatibil dreptul de superficie cu dreptul de proprietate privată deținut de stat sau de UAT-uri?
Argumentele tehnice legislative?
Confuzia vine din lectura izolată a Codului civil. Articolul 553 alineatul (1) include explicit bunurile statului și ale UAT-urilor în obiectul proprietății private. Alineatul (4) specifică că, indiferent de titular, aceste bunuri se află în circuitul civil și pot fi dobândite prin orice mod legal. Ele pot fi înstrăinate sau supuse urmăririi silite, cu excepția cazului în care legea dispune altfel.
Codul civil definește dreptul de superficie ca o modalitate de valorificare a terenurilor din domeniul privat.
Este un drept real reglementat fără restricții bazate pe calitatea celui care îl constituie. Articolul 693 alineatul (1) îl definește drept posibilitatea de a deține sau construi o clădire pe terenul altuia, dobândind un drept de folosință. Articolul 694 permite constituirea acestui drept pentru o perioadă maximă de 99 de ani.
Strict în contextul Codului civil, fără o excludere expresă a terenurilor din domeniul privat al statului și UAT-urilor, nu pare a exista o incompatibilitate evidentă. Un argument suplimentar de tehnică legislativă susține această poziție: pentru proprietatea publică, legiuitorul a închis lista drepturilor reale (dreptul de administrare, concesiune și folosință cu titlu gratuit, conform articolului 866).
Pentru domeniul privat, Codul civil nu impune o asemenea limitare, ceea ce ar putea consolida ideea că dreptul de superficie este compatibil.